إحقاق: مجلس الأمة يخالف المحكمة الدستورية مخالفة صارخة
جو 24 : قال المحامي إسلام الحرحشي مدير مركز إحقاق للدراسات والاستشارات أن مجلس الأمة في الجلسة المشتركة التي عقدها يوم الأحد الموافق (20-9-2015) قرر رفض منح مجالس المحافظات المنشأة بموجب قانون اللامركزية شخصية اعتبارية، ومنحها استقلالا ماليا وإداريا، وهو بذلك قد خالف قرار المحكمة الدستورية التفسيري رقم 1 لسنة 2015 الذي أوجب عند إنشاء وحدات إدارية (لا مركزية) أن تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية، والتي يكون الانتخاب عنصرا من عناصر تشكيل مجالس إدارتها، وهذا ما دفع المشرع الدستوري إلى اشتراط أن يتم إنشاؤها بقانون، وبالتالي تشكل هذه المجالس المحلية نظاما إداريا لا مركزيا في الدولة قوامه توزيع المهام والوظائف العامة في الدولة بين حكومة مركزية في العاصمة وهيئات إقليمية تتمتع بالشخصية المعنوية ويكون لها الاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية، ومثالها البلديات التي أنشئت بموجب قانون خاص بالشؤون البلدية ينص على إنشاء مجالس بلدية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري ويدخل الانتخاب جزءا من تشكيل مجالس إداراتها.
وأضاف الحرحشي أن قرار مجلس الأمة هذا جعل الباب مشرعا على مصراعيه أمام الطعن في دستورية قانون اللامركزية لدى المحكمة الدستورية التي تم خرق قرارها التفسيري رقم 1 لسنة 2015 بشكل صريح وواضح وجلي، إذ جاء في ذلك القرار ما يلي:
((أما فيما يخص عبارة "المجالس المحلية" كما وردت في المادة (121) من الدستور، تجد المحكمة أن هذه المادة الدستورية تعد الأساس الدستوري لإنشاء وحدات إدارية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية، والتي يكون الانتخاب عنصرا من عناصر تشكيل مجالس إدارتها، وهذا ما دفع المشرع الدستوري إلى اشتراط أن يتم إنشاؤها بقانون، وبالتالي تشكل هذه المجالس المحلية نظاما إداريا لا مركزيا في الدولة قوامه توزيع المهام والوظائف العامة في الدولة بين حكومة مركزية في العاصمة وهيئات إقليمية تتمتع بالشخصية المعنوية ويكون لها الاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية، ومثالها البلديات التي أنشئت بموجب قانون خاص بالشؤون البلدية ينص على إنشاء مجالس بلدية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري ويدخل الانتخاب جزءا من تشكيل مجالس إداراتها.
وقد صدر بالاستناد إلى المادة (121) من الدستور قانون إدارة القرى رقم (5) لسنة 1954 وتعديلاته الذي أنشأ مجالس قروية كشكل من أشكال المجالس المحلية التي تم تحديد اختصاصاتها وآلية تشكيلها بموجب قانون خاص، فقد اتسع نطاق المادة (121) من الدستور لتستوعب المجالس القروية على الرغم من عدم النص عليها صراحة في صلب المادة الدستورية، حيث أخذت وصف المجالس المحلية وحكمها على اعتبار أنها قد أنشئت بقانون.
إن الغاية التي من أجلها قرر المشرع الدستوري إنشاء المجالس البلدية والقروية بقانون تتمثل في توفير ضمانات لاستقلالية تلك الهيئات وتمتعها بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية بالقدر اللازم الذي يمكنها من القيام بدورها في تقديم خدمات وأنشطة محلية بشكل مستقل يتحقق معه مبدأ اللامركزية الإدارية في الحكم، وهذا الاستقلال المالي والإداري الذي يجب أن تتمتع به الهيئات والإدارات اللامركزية لا يكون استقلالا مطلقا، بل يبقى للحكومة المركزية حق الرقابة والإشراف على هذه الهيئات اللامركزية بهدف ضمان وحدة السياسة العامة للدولة في أجهزتها المركزية واللامركزية ، وللتأكد من أن الأنشطة والخدمات التي تقدمها تؤدى بكفاءة ومساواة، إلا أن هذه الرقابة والإشراف تختلف في نطاقها وطبيعتها عن تلك الرقابة التي تمارسها الحكومة المركزية على مؤسساتها وأقسامها وإدارتها الفرعية المنبثقة عنها في الأقاليم، لذا تعرف هذه الرقابة التي تمارس من قبل الإدارة المركزية على الهيئات اللامركزية بالوصاية الإدارية لتمييزها عن السلطة الرئاسية في حال الحكومة المركزية، وهذه الوصاية الإدارية تعد استثناء على الأصل العام المتمثل باستقلال الهيئات اللامركزية ماليا وإداريا، بالتالي فهي لا توجد إلا بنص صريح في القانون وفي حدود ذلك النص . كما تمتاز الوصاية الإدارية بأنها لا تعطي الحكومة المركزية حق توجيه أوامر ملزمة للهيئات اللامركزية، أو إصدار تعليمات تحكم سير العمل فيها.
وتجد المحكمة أن موقف المشرع الدستوري الأردني من إنشاء إدارات لامركزية بقانون قد تأيد في العديد من الدساتير العربية والأجنبية التي تنص على جواز إنشاء وحدات إدارية محلية بموجب قانون يعطيها الاستقلالية والشخصية المعنوية، كما في الدستور الفرنسي لعام 1958 الذي ينشئ الوحدات الإقليمية في الجمهورية من بلديات ومقاطعات وكل وحدة أخرى بموجب قانون، يحدد المبادئ الأساسية التي تتعلق بالاستقلال الإداري للهيئات المحلية واختصاصاتها ومواردها المالية، وكذلك الدستور المصري لعام 2014 الذي يقسم الدولة إلى وحدات إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري، ويجيز إنشاء وحدات إدارية أخرى تكون لها الشخصية الاعتبارية على النحو الذي ينظمه القانون، كما يكرس الدستور المصري الاستقلال المالي و الإداري للوحدات الإدارية المحلية من خلال تحديد اختصاصاتها ومواردها المالية بموجب القانون، وتقرير موازنات مالية مستقلة خاصة بها يدخل في مواردها ما تخصصه الدولة لها من موارد، بالإضافة إلى الضرائب والرسوم ذات الطابع المحلي، وتوفير ضمانات استقلالية أعضائها.
لكل ما سبق، تجد المحكمة أن عبارة " المجالس المحلية " كما وردت في المادة ( 121 ) من الدستور قد جاءت عامة ومطلقة لتشمل المجالس البلدية والقروية وأية مجالس محلية أخرى، وبالتالي فإنه يتوجب أن لا تفسر هذه العبارة تفسيرا ضيقا لتنحصر بالمجالس البلدية والقروية فقط، بل يجوز أن يمتد نطاقها لتشمل أية وحدات أو مجالس محلية أخرى إذا اتجهت نية المشرع إلى منح هذه الوحدات أو المجالس الشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري ويكون عنصر الانتخاب جزءا من تشكيل مجالس إدارتها، ما دامت هذه الوحدات والمجالس المحلية تخضع لرقابة الإدارة المركزية ضمن إطار الوصاية الإدارية بحدودها الواردة في متن هذا القرار.)).... انتهى الاقتباس من قرار المحكمة الدستورية التفسيري.
وبَيَّن المحامي الحرحشي أنه أصبح من الواضح والجلي للجميع أن المادة (6) من مشروع قانون اللامركزية هي مادة تخالف مقتضي قرار المحكمة الدستورية التفسيري، فعدم منح مجالس المحافظات الشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري بموجب القانون، حيث يعتبر القرار التفسيري الصادر عن المحكمة الدستورية بمثابة النص الدستوري من حيث الالزام ووجب عدم مخالفته من قبل القانون والتشريعات الأخرى.
هذا وتنص المادة (6) من قانون اللامركزية على ما يلي:
المادة 6:
أ- يكون لكل محافظة مجلس يسمى (مجلس المحافظة).
ب- يحدد عدد اعضاء المجلس المنتخبين وتقسيم الدوائر الانتخابية والمقاعد المخصصة لكل منها بنظام يصدر لهذه الغاية.
ج- يعين مجلس الوزراء بناء على تنسيب الوزير ما لا يزيد على (25%) من عدد اعضاء المجلس المنتخبين اعضاء في المجلس.
وقد أضاف المحامي اسلام الحرحشي أنه يتوقع أن الملك عبدالله الثاني لن يصادق على هذا صدور القانون بهذه المخالفة البينة، وأن الملك سيعيد القانون لمجلس الأمة مع إبداء ملاحظاته بخصوص مخالفة القانون لقرار المحكمة الدستورية، وهذا إذا لم يصحح مجلس الأمة الخطأ الدستوري الذي ارتكبه.
إلى ذلك كان رئيس الوزراء قد أكد في جلسة مجلس الأمة المشتركة أن غياب الشخصية الاعتبارية عن مجلس المحافظة عن قانون اللامركزية، يعني أنه "ولد ميتا" إذا يمكن الطعن في دستورية القانون في الأسبوع الأول من نفاذه.
وأضاف الحرحشي أن قرار مجلس الأمة هذا جعل الباب مشرعا على مصراعيه أمام الطعن في دستورية قانون اللامركزية لدى المحكمة الدستورية التي تم خرق قرارها التفسيري رقم 1 لسنة 2015 بشكل صريح وواضح وجلي، إذ جاء في ذلك القرار ما يلي:
((أما فيما يخص عبارة "المجالس المحلية" كما وردت في المادة (121) من الدستور، تجد المحكمة أن هذه المادة الدستورية تعد الأساس الدستوري لإنشاء وحدات إدارية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية، والتي يكون الانتخاب عنصرا من عناصر تشكيل مجالس إدارتها، وهذا ما دفع المشرع الدستوري إلى اشتراط أن يتم إنشاؤها بقانون، وبالتالي تشكل هذه المجالس المحلية نظاما إداريا لا مركزيا في الدولة قوامه توزيع المهام والوظائف العامة في الدولة بين حكومة مركزية في العاصمة وهيئات إقليمية تتمتع بالشخصية المعنوية ويكون لها الاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية، ومثالها البلديات التي أنشئت بموجب قانون خاص بالشؤون البلدية ينص على إنشاء مجالس بلدية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري ويدخل الانتخاب جزءا من تشكيل مجالس إداراتها.
وقد صدر بالاستناد إلى المادة (121) من الدستور قانون إدارة القرى رقم (5) لسنة 1954 وتعديلاته الذي أنشأ مجالس قروية كشكل من أشكال المجالس المحلية التي تم تحديد اختصاصاتها وآلية تشكيلها بموجب قانون خاص، فقد اتسع نطاق المادة (121) من الدستور لتستوعب المجالس القروية على الرغم من عدم النص عليها صراحة في صلب المادة الدستورية، حيث أخذت وصف المجالس المحلية وحكمها على اعتبار أنها قد أنشئت بقانون.
إن الغاية التي من أجلها قرر المشرع الدستوري إنشاء المجالس البلدية والقروية بقانون تتمثل في توفير ضمانات لاستقلالية تلك الهيئات وتمتعها بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري عن الحكومة المركزية بالقدر اللازم الذي يمكنها من القيام بدورها في تقديم خدمات وأنشطة محلية بشكل مستقل يتحقق معه مبدأ اللامركزية الإدارية في الحكم، وهذا الاستقلال المالي والإداري الذي يجب أن تتمتع به الهيئات والإدارات اللامركزية لا يكون استقلالا مطلقا، بل يبقى للحكومة المركزية حق الرقابة والإشراف على هذه الهيئات اللامركزية بهدف ضمان وحدة السياسة العامة للدولة في أجهزتها المركزية واللامركزية ، وللتأكد من أن الأنشطة والخدمات التي تقدمها تؤدى بكفاءة ومساواة، إلا أن هذه الرقابة والإشراف تختلف في نطاقها وطبيعتها عن تلك الرقابة التي تمارسها الحكومة المركزية على مؤسساتها وأقسامها وإدارتها الفرعية المنبثقة عنها في الأقاليم، لذا تعرف هذه الرقابة التي تمارس من قبل الإدارة المركزية على الهيئات اللامركزية بالوصاية الإدارية لتمييزها عن السلطة الرئاسية في حال الحكومة المركزية، وهذه الوصاية الإدارية تعد استثناء على الأصل العام المتمثل باستقلال الهيئات اللامركزية ماليا وإداريا، بالتالي فهي لا توجد إلا بنص صريح في القانون وفي حدود ذلك النص . كما تمتاز الوصاية الإدارية بأنها لا تعطي الحكومة المركزية حق توجيه أوامر ملزمة للهيئات اللامركزية، أو إصدار تعليمات تحكم سير العمل فيها.
وتجد المحكمة أن موقف المشرع الدستوري الأردني من إنشاء إدارات لامركزية بقانون قد تأيد في العديد من الدساتير العربية والأجنبية التي تنص على جواز إنشاء وحدات إدارية محلية بموجب قانون يعطيها الاستقلالية والشخصية المعنوية، كما في الدستور الفرنسي لعام 1958 الذي ينشئ الوحدات الإقليمية في الجمهورية من بلديات ومقاطعات وكل وحدة أخرى بموجب قانون، يحدد المبادئ الأساسية التي تتعلق بالاستقلال الإداري للهيئات المحلية واختصاصاتها ومواردها المالية، وكذلك الدستور المصري لعام 2014 الذي يقسم الدولة إلى وحدات إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري، ويجيز إنشاء وحدات إدارية أخرى تكون لها الشخصية الاعتبارية على النحو الذي ينظمه القانون، كما يكرس الدستور المصري الاستقلال المالي و الإداري للوحدات الإدارية المحلية من خلال تحديد اختصاصاتها ومواردها المالية بموجب القانون، وتقرير موازنات مالية مستقلة خاصة بها يدخل في مواردها ما تخصصه الدولة لها من موارد، بالإضافة إلى الضرائب والرسوم ذات الطابع المحلي، وتوفير ضمانات استقلالية أعضائها.
لكل ما سبق، تجد المحكمة أن عبارة " المجالس المحلية " كما وردت في المادة ( 121 ) من الدستور قد جاءت عامة ومطلقة لتشمل المجالس البلدية والقروية وأية مجالس محلية أخرى، وبالتالي فإنه يتوجب أن لا تفسر هذه العبارة تفسيرا ضيقا لتنحصر بالمجالس البلدية والقروية فقط، بل يجوز أن يمتد نطاقها لتشمل أية وحدات أو مجالس محلية أخرى إذا اتجهت نية المشرع إلى منح هذه الوحدات أو المجالس الشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري ويكون عنصر الانتخاب جزءا من تشكيل مجالس إدارتها، ما دامت هذه الوحدات والمجالس المحلية تخضع لرقابة الإدارة المركزية ضمن إطار الوصاية الإدارية بحدودها الواردة في متن هذا القرار.)).... انتهى الاقتباس من قرار المحكمة الدستورية التفسيري.
وبَيَّن المحامي الحرحشي أنه أصبح من الواضح والجلي للجميع أن المادة (6) من مشروع قانون اللامركزية هي مادة تخالف مقتضي قرار المحكمة الدستورية التفسيري، فعدم منح مجالس المحافظات الشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري بموجب القانون، حيث يعتبر القرار التفسيري الصادر عن المحكمة الدستورية بمثابة النص الدستوري من حيث الالزام ووجب عدم مخالفته من قبل القانون والتشريعات الأخرى.
هذا وتنص المادة (6) من قانون اللامركزية على ما يلي:
المادة 6:
أ- يكون لكل محافظة مجلس يسمى (مجلس المحافظة).
ب- يحدد عدد اعضاء المجلس المنتخبين وتقسيم الدوائر الانتخابية والمقاعد المخصصة لكل منها بنظام يصدر لهذه الغاية.
ج- يعين مجلس الوزراء بناء على تنسيب الوزير ما لا يزيد على (25%) من عدد اعضاء المجلس المنتخبين اعضاء في المجلس.
وقد أضاف المحامي اسلام الحرحشي أنه يتوقع أن الملك عبدالله الثاني لن يصادق على هذا صدور القانون بهذه المخالفة البينة، وأن الملك سيعيد القانون لمجلس الأمة مع إبداء ملاحظاته بخصوص مخالفة القانون لقرار المحكمة الدستورية، وهذا إذا لم يصحح مجلس الأمة الخطأ الدستوري الذي ارتكبه.
إلى ذلك كان رئيس الوزراء قد أكد في جلسة مجلس الأمة المشتركة أن غياب الشخصية الاعتبارية عن مجلس المحافظة عن قانون اللامركزية، يعني أنه "ولد ميتا" إذا يمكن الطعن في دستورية القانون في الأسبوع الأول من نفاذه.
تابعو الأردن 24 على 
