الدستورية تقرر أن نظام أسواق الجملة للخضار والفواكه ملغى

قال المحامي إسلام الحرحشي مدير مركز إحقاق للدراسات والاستشارات أن المحكمة الدستورية رغم أنها حكمت بأنها غير مختصة للنظر في الطعن المقدم بعدم دستورية نظام أسواق الجملة للخضار والفواكه وتعديلاته، وبالتالي حكمت برد الطعن شكلاً، رغم ذلك، إلا انها بررت في متن حكمها هذا بانه جاء بسبب ان هذا النظام هو نظام ملغى، والمحكمة غير مختصة بنظر النظام الملغي بل النظام النافذ، وهذا النظام ملغى بموجب المادة رقم (65) من (قانون البلديات الملغى رقم 14 لسنة 2007) المنشور بالجريدة الرسمية بتاريخ 8/4/2007 التي تنص على ما يلي:
(يلغى (قانون البلديات رقم 29 لسنة 1955 وما طرأ عليه من تعديلات) على أن تبقى الأنظمة والتعليمات والقرارات الصادرة بمقتضاه نافذة المفعول إلى أن تلغى أو تعدل أو يستبدل غيرها بها وفقاً لأحكام هذا القانون خلال مدة أقصاها سنة من تاريخ نفاذه).

وقد صدر حكم المحكمة الدستورية الذي يحمل الرقم 1 لسنة 2016 بتاريخ (30-3-2016)، وقد تم نشره في الجريدة الرسمية في العدد (5391) الصادر بتاريخ (10-4-2016)، وقد ترأس هيئة المحكمة السيد طاهر حكمت، وشارك فيها الأعضاء السادة (فهد أبو العثم النسور، أحمد طبيشات، الدكتور كامل سعيد، فؤاد سويدان، يوسف الحمود، الدكتور عبد القادر الطورة، الدكتور محمد سليم الغزوي، منصور الحديدي، الدكتور نعمان الخطيب).

هذا وقد صدر حكم المحكمة بالأغلبية، حيث خالف رأي الأغلبية العضوان السيدان الدكتور عبد القادر الطورة والدكتور محمد سليم الغزوي.

وفيما يلي نص حكم المحكمة الصارد بالأغلبية، ويليه قرار العضوين المخالفين:

بعد الاطلاع على أوراق الدعوى يتبين أن المدعية شركة رائد الهمشري وأحمد أبو ديه كانت بتاريخ 8/4/2013 بواسطة وكيلها المحامي الأستاذ غسان محمد وهدان قد أقامت الدعوى رقم (144/2013) أمام محكمة بداية السلط ضد المدعى عليه مجلس بلدية معدى طالبه الزامه برد مبلغ (460,711,860) أربعمائة وستين ألفاً وسبعمائة وأحد عشر ديناراً أردنياً وثمانمائة وستين فلساً، كان المدعى عليه قد استوفاها منها خلال الفترة بين تاريخ (8/4/2008 و 3/6/2012) و ذلك استناداً لنظام أسواق الجملة للخضار والفواكه المعدل رقم (50) لسنة 2009 المعدل لنظام أسواق الجملة للخضار والفواكه رقم (47) لسنة 2004 الصادر استناداً للمادة (41) من قانون البلديات وتعديلاته الملغى رقم (29) لسنة 1955.

و أثناء إجراءات المحاكمة في جلسة 21/4/2015 قدم وكيل المدعية دفعاً بعدم دستورية نظام أسواق الجملة للخضار والفواكه وتعديلاته رقم (47) لسنة 2004 وقد استند في هذا الدفع إلى أن المادة رقم (65) من قانون البلديات الملغى رقم (14) لسنة 2007 المنشور بالجريدة الرسمية بتاريخ 8/4/2007 قد نصت على ما يلي:

[يلغى قانون البلديات رقم (29) لسنة 1955 وما طرأ عليه من تعديلات على أن تبقى الأنظمة والتعليمات والقرارات الصادرة بمقتضاه نافذة المفعول إلى أن تلغى أو تعدل أو يستبدل غيرها بها وفقاً لأحكام هذا القانون خلال مدة أقصاها سنة من تاريخ نفاذه]،

وأنه وتأسيساً على ذلك فإن نظام أسواق الجملة للخضار والفواكه وتعديلاته رقم (47) لسنة 2004 الصادر استناداً للمادة (41) من قانون البلديات لسنة 1955 يكون ملغى بتاريخ 8/4/2008 باعتبار أنه لم يصدر نظامٌ جديد بديلاً له أو يجري تعديلاً عليه خلال مدة سنة من تاريخ صدور قانون البلديات رقم (14) لسنة 2007 و ذلك وفق ما تنص عليه المادة (65) من هذا القانون، كما يعتبر النظام المعدل رقم (50) لسنة 2009 للنظام المشار ملغى أيضاً لوروده على نظام ملغي، ومؤدى ذلك بالنتيجة عدم دستورية النظام الأصلي رقم (47) لسنة 2004 والنظام المعدل له رقم (50) لسنة 2009.

وإذ وجدت محكمة بداية السلط وفقاً لقراريها المتخذين بتاريخ 12/4/2015 و 13/9/2015 أن هناك مصلحة للمدعية (الدافعة بعدم الدستورية) وإن الدفع بالتالي جديّ فقد قررت إحالته الى محكمة التمييز التي قررت بالدعوى رقم (4158/2015) إحالته الى محكمتنا للنظر فيه وذلك لتوفر مصلحة الدافع بعدم الدستورية وجدية الدفع.

وبعد استكمال اجراءات تبليغ أطراف الدعوى قرار الاحالة وفقاً للمادة (12/ب) من قانون المحكمة الدستورية، فقد ورد رد رئيس الوزراء على هذا القرار مرفقاً بكتابه رقم (ب ل2/25/5229) تاريخ 2/2/2016.

بعد التدقيق والمداولة وبالرجوع الى نظام أسواق الجملة للخضار والفواكه رقم (42) لسنة 2014 المنشور على الصفحة (2467) من عدد الجريدة الرسمية رقم (5281) تاريخ 16/4/2014 وتعديلاته والذي صدر استناداً للمادة (40) من قانون البلديات رقم (13) لسنة 2011 نجد أن المادة (19) من هذا النظام قد تضمنت صراحة إلغاء نظام أسواق الجملة للخضار والفواكه رقم (47) لسنة 2004 محلٌ الطعن.

وحيث أن الدفع بعدم دستورية النظام الأخير رقم (47) لسنة 2004 وتعديلاته الذي قدم بتاريخ 12/4/2015 واستكمال شروط تقديمه القانونية بعد دفع الرسوم عنه بتاريخ 13/9/2015 قد جاء لاحقاً لإلغاء هذا النظام وان الطعن بالتالي قد انصب على نظام ملغى وتعديلاته.

وحيث أن المحكمة الدستورية وفقاً للفقرة الأولى من المادة (59) من الدستور تختص بالرقابة على دستورية القوانين والأنظمة النافذة دون غيرها، فإن محكمتنا تكون غير مختصة للنظر في الطعن المقدم في هذه الدعوى بما يتعين معه رده من الشكل.

حكماً صدر باسم حضرة صاحب الجلالة الملك عبد الله الثاني ابن الحسين المعظم

بتاريخ 21 جمادى الآخر لسنة 1437ه الموافق 30/3/2016

قرار المخالفة الصادر عن العضو د.عبد القادر الطورة:

أخالف الأغلبية المحترمة ابتداءً فيما استصدرت فيه الحكم من أن نظام أسواق الجملة للخضار والفواكة المطعون بعدم دستوريته هو "النظام المعدّل رقم 47 لسنة 2004 والنظام المعدّل رقم 50 لسنة 2009” كلاهما معاً. وذلك لأنه مخالف لحقيقة الواقع الثابت في أوراق الدعوى وخاصة في مذكرة الدفع بعدم الدستورية التي جاء النص فيها صريحاً واضحاً محدداً من أن "… الفصل في هذه الدعوى (الموضوعية) يستوجب البحث في مدى دستورية نظام أسواق الجملة للخضار والفواكة المعدل رقم 50 لسنة 2009” (بداية ص2 من المذكرة ، ص 14 من المحضر) دون أي ذكر أو أي اشارة إلى أن النظام المعدًل رقم 47 لسنة 2004 مطعون بعدم دستوريته، وإنما ورد ذكره وأشير إليه كسبب وسند لعدم دستورية النظام المطعون بعدم دستوريته بداعي أنه مُلغى حكماً بقوة القانون وفقاً للمادة 65 من قانون البلديات رقم 14 لسنة 2007، على النحو المذكور صراحة في سببي الطعن بعدم الدستورية، الواردين في المذكرة، ومن ثم جاء الطلب النهائي فيها بتحديد الدفع بعدم الدستورية وحصره فقط ب "نظام أسواق الجملة والخضار والفواكة رقم 50 لسنة 2009. وبالتالي فإن إقحام النظام المعدلِّ رقم 47 لسنة 2004 في الطعن بعدم الدستورية مع "النظام المعدل رقم 50 لسنة 2009″ كان في غير محله ومن شأنه التوسع في النطاق الموضوعي للطعن بعدم الدستورية دون تعليل ولا تسبيب، وأدى إلى مغالطة في الحكم بفقراته الثلاث الأخيرة الذي ورد فيه صراحة بأن الدفع بعدم الدستورية يتعلق ب ” النظام رقم 47 لسنة 2004 وتعديلاته ” وبالتالي شموله بمنطوق الحكم أن يكون محلاً للطعن، ودون ذكر لمبررات التصدي له.

ولذلك، بناءً على ما تقدم، فإنني أرى، بالنسبة لهذه المخالفة الأولى على وجه الخصوص،_ خلافاً لرأي الأغلبية المحترمة- الإلتزام بالنطاق الموضوعي للطعن بعدم الدستورية وحصره فقط ب "النظام رقم 50 لسنة 2009 ” حسب صراحة النص في لائحة الطعن الخطية. إذا كان لا بد من التصدي للنظام رقم 47 لسنة 2004 لارتباطه بالأول بإعتباره الأول معدلاً له وكونه سنداً للإدعاء ببطلان الأول فإن ذلك يستوجب الإشارة إلى ذلك بكل صراحة ووضوح وتقديم ما يقتضيه من تعليل وتسبيب.

كما أُخالف الأغلبية المحترمة، مخالفة أخري، فيما خُلصت وإنتهت إليه في منطوق الحكم برد الطعن شكلاً على اعتبار أن النظام المطعون بعدم دستوريته” هو النظام رقم 47 لسنة 2004 وتعديلاته” كما سبق القول، وعلى أساس أن هذا النظام المطعون بعدم دستوريته مُلغى بموجب نظام أسواق الجملة للخضار والفواكة رقم 42 لسنة 2014، أن اختصاص المحكمة في الرقابة الدستورية محصورة ومحدد ب "القوانين والأنظمة النافذة دون غيرها” وفقاً للفقرة الأولى من المادة 59 من الدستور، دون الإشارة للفقرة أ من المادة 4 من قانون المحكمة الدستورية. بما يفيد، ويفهم من سياق النص، وكأن كلمة "النافذة” الواردة في الفقرتين المشار إليهما تعني "السارية المفعول "أو” المعمول بها”.

ذلك أن هاتين العبارتين الأخيرتين ليستا رديفاً لكلمة "النافذة”؛ وإنما هما (العبارتان )، المتحدتان في معناهما الأصطلاحي الدارج في مجال القانون، مختلفتان عن كلمة "النافذة” في المعنى والمضمون والمجال، رغم ما بين هاتين العبارتين من جهة وبين هذه الكلمة الأخيرة من جهة أخرى من توافق في الظاهر وتلازم في كثير من حالات الاستعمال. فالقول بسريان القاعدة القانونية أو المعمول بها يتعلق ب "الزمان” ومدى الاستمرار في الأثر والمفعول، بينما نفاذها يتعلق ب "الأثر” ومدى مفعولها في حق المخاطبين بها وانطباقها على حالات بعينها أثناء فترة سريانها. ولا شك في أن نفاذ القاعدة القانونية فيما تحدثه من آثار ونشوء مراكز قانونية في ظل نفاذها لا يكون إلا في أثناء فترة سريانها الذي يتحدد ضمن نطاقه الزمني اعتباراً من التاريخ المحدد لبداية سريانها ليوكبه بداية نفاذ أحكامها وحتى تاريخ إلغائها المحدِّد لنهاية سريانها يواكبه وقف نفاذها وليس انتهاء نفاذها ولا إلغاء أحكامها وما أحدثته من آثار في ظل نفاذها أثناء فترة سريانها.

أما وقد تنشأ آثار ومراكز قانونية وفقاً لحكم قاعدة قانونية فإن تلك الآثار والمراكز القانونية تبقى قائمة ما دامت وسيلة حمايتها القانونية (الدعوى القضائية) قائمة، سندها في ذلك ومرجعية وجودها تلك القاعدة القانونية التي حصلت في ظل نفاذها وأثناء سريانها. وهذا يدل دلالة واضحة بل يعني بلا شك ولا ريب، نفاذ تلك القاعدة القانونية ما دامت الدعوى القضائية قائمة حتى ولو ألغيت تلك القاعدة القانونية وأصبحت غير سارية بعد نشوء تلك الآثار والمراكز القانونية. وإذا كان إلغاء القاعدة القانونية يوقف نفاذها بشأن أية وقائع تحصل بعد إلغائها، فإنه أي الإلغاء لا يُنهي نفاذها عما قد حصل من وقائع وأنشأت من مراكز قانونية في ظل نفاذها خلال فترة سريانها؛ وإنما تبقى نافذة واجبة التطبيق بشأن تلك المراكز القانونية ما دامت الدعوى القضائية قائمة، ولا تنتهي تلك المراكز القانونية ولا تنقضي إلا بانتهاء نفاذ القاعدة القانونية التي نشأت وفقاً لأحكامها، ولن يكون ذلك إلا بالبطلان وليس بالإلغاء.

وبالرجوع لوقائع الطعن قيد النظر نجد أن المدعية في الدعوى الموضوعية تطالب باسترداد المبلغ المدعى به بداعي أن استيفاءه كان بدون حق سنداً لنظام مُلغى حسب إدعائها وهو النظام رقم "47 لسنة 2004″، وسنداً للنظام المعدِل رقم 50 لسنة 2009 الذي تدعي بعدم دستوريته، وأن هذين النظامين كلاهما بل الأخير منهما المدعى بعدم دستوريته واجب التطبيق على وقائع الدعوى الموضوعية التي لا تزال قائمة، بما يعني نفاذ هذا النظام الأخير المدعي بعدم دستوريته.

ولذلك، وبناء على ما تقدم، فإنني أرى، بالنسبة لهذه المخالفة الثانية على وجه الخصوص، خلافاً لرأي الأغلبية المحترمة- أن النظام المعدّل رقم 50 لسنة 2009 المطعون بعدم دستوريته وكذلك النظام المعدّل رقم 47 لسنة 2004 المدعى باعتباره مُلغى حكماً اعتباراً من 8/4/2008 والاستناد لذلك الإلغاء المدعى به للطعن بعدم الدستورية، كلاهما نافذان واجبا التطبيق على وقائع الدعوى الموضوعية ما دامت تلك الدعوى قائمة ولم يخرجا من دائرة الطعن بعدم الدستورية وحتى ولو تم إلغاء سريانهما والعمل بهما. الأمر الذي يستوجب عدم الوقوف عند الشكل والنظر في الطعن موضوعاً.

قراراً بالمخالفة صدر بتاريخ 21 جمادى الآخرة 1437 ه الموافق 30 آذار 2016م

قرار المخالفة الصادر عن الاستاذ الدكتور محمد سليم محمد غزوي:

اما وقد ذهب الزملاء المحترمون اعضاء المحكمة الدستورية حول الدفع بعدم دستورية نظام اسواق الجمله للخضار والفواكه رقم 47 لسنة 2004 الصادر بمقتضى المادة 41 من قانون البلديات لعام 1955 وتعديلاته "النظام رقم 50 لعام 2009 الصادر بمقتضى المادة 65 من قانون البلديات لعام 2007″” بأنه انصب على نظام ملغي وتعديلاته وحيث- كما قالت- ان المحكمة الدستورية وفقا للفقره الاولى من المادة 59 من الدستور تختص بالرقابة على دستورية القوانين والانظمة النافذة دون غيرها فانها تكون غير مختصة للنظر في الطعن المقدم في هذه الدعوى بما يتعين معه رده من حيث الشكل.
فاني اذهب الى خلاف ما ذهبت اليه الاكثرية المحترمة اي الى رد الطعن لعدم الاختصاص لا لان الطعن انصب على نظام ملغي ولكن لان الاحالة الى المحكمة الدستورية غير صحيحة وعلى المحكمة الدستورية عدم السير فيها.
وبيان ذلك
فان نقطة البدء ان اتصال الدعوى الدستورية بالمحكمة الدستورية يجب ان يكون مطابقا للاوضاع القانونية والا تكون غير مقبولة وفقا لما امرت به المواد 59 وما بعدها من الدستور والمواد 11 وما بعدها من قانون المحكمة الدستورية رقم 15 لسنة 2012.

ولانه لم توضع المادة 31 من الدستور في وضعها الصحيح ولانه لم يلتفت الى ما امرت به المواد 114، 120، 124، 125، من الدستور والمواد 11 وما بعدها من قانون المحكمة الدستورية سالف الذكر ولانه لم يلتفت الى الخلاف الواضح بين قاعدتين هامتين شهيرتين”” قاعدة عدم دستورية النظام وقاعدة عدم شرعية النظام”

فقد انتج عدم الالتفات هذا ورتب تجاوزا للنصوص المذكوره وبالتالي اهدارا لما تعنيه وتتضمنه وذلك عندما ذهب الزملاء المحترمون الى قبول الدفع بعدم دستورية "نظام اسواق الجملة للخضار والفواكه الصادر بمقتضى المادة 41 من قانون البلديات لعام 1955 وتعديله ” النظام رقم 50 لسنة 2009 سالف الذكر الصادر بمقتضى المادة 65 من قانون البلديات رقم 14 لسنة 2007.
وعليه

وحيث يذهب فقه القانون العام "الدستوري والاداري” بالاجماع "الدكتور مصطفى ابو زيد فهمي/ الوسيط في القانون الاداري، الدكتور محمد فؤاد مهنا/ القانون الاداري العربي، الدكتور الطماوي/ النظرية العامة للقرارات الادارية، الدكتور سامي جمال الدين/ اللوائح الادارية، الدكتور رمزي الشاعر، النظرية العامة للقانون الدستوري، الدكتور سعد عصفور/ النظام الدستوري المصري، الى اعتبار الانظمة التنفيذية "قرارات ادارية” من حيث مصدرها وقرارات ادارية تنظيمية من حيث موضوعها فان القضاء الاداري يخضعها لرقابة المشروعية اي "مطابقتها لقانون من القوانين 

"ويقضي بالغائها وبتعويض المضرورين منها واذا اقتضى الامر مراجعة دستوريتها فهي اما ان يكون عدم دستوريتها راجعا الى عدم دستورية القانون الصادره استنادا اليه فيكون من اختصاص المحكمة الدستورية دون غيرها رقابة دستورية هذا القانون واما ان يكون عدم دستوريتها راجعا اليها في ذاتها فيكفي ان يباشر القضاء الاداري صاحب الولاية العامة "” وفقا لنص المادة 100 من الدستور الاردني "تعين انواع جميع المحاكم…. على ان ينص هذا القانون على انشاء قضاء اداري على درجتين” في شأن المنازعات الادارية ومنها تلك المتعلقة بمشروعية الانظمة التنفيذية رقابته عليها بالغائها او بتعويض المضرورين منها ولا يقيده ما تضمنته المادة 59 من الدستور كما لا يقيده قانون المحكمة الدستوريه ومن ثم يظل الاختصاص معقودا للقضاء الاداري "يراجع القرار الصادر عن محكمة العدل العليا الاردنية في 28/5/2012″، ويعزز هذا كما يذهب الى ذلك الفقه والقضاء الاداري ” ان الانظمة التنفيذية تعبر عن ارادة السلطة التنفيذية وهي اقل مرتبه من القانون ومن انواع الانظمة الاخرى من حيث قوتها وقيمتها ولا يجوز لها ان تخالف نصا قانونيا او ان تعدله او ان تلغيه او تفسره ” محكمة القضاء الاداري المصريه في القضية رقم 99 لسنة 2ق- تاريخ 18/4/1950″

وحيث ان قانون انشاء المحكمة الدستورية رقم 15 لسنة 2012 ذهب بهذا الاتجاه "جاء في المادة 11/ب منه "يقدم الدفع بعدم الدستورية امام المحكمة الناظرة للدعوى بموجب مذكره يبين فيها الطاعن اسم القانون او النظام الذي اثير الدفع بعدم دستوريته ورقمه ونطاق الدفع بصوره واضحه ومحدده وما يؤيد ادعاؤه بان ذلك القانون او النظام واجب التطبيق على موضوع الدعوى ووجه مخالفته للدستور …. كما نصت المادة 12/أ-1 منه لكل من اطراف الدعوى ان يقدم مذكره الى المحكمة يعرض فيها بصوره واضحه ومحددة القانون او النظام الذي اثير الدفع بعدم دستوريته ونطاق هذا الدفع ووجه مخالفة الدستور…..

وحيث ان عبارة "ووجه مخالفته للدستور "ووجه مخالفة الدستور” تعني ان المقصود بالنظام/ الانظمة "تلك التي تصدر استنادا الى الدستور لا الى القانون وبالتالي تخرج الانظمة التنفيذيه من مجموع الانظمة التي يجوز الطعن بعدم دستوريتها.
وحيث ان النظام رقم 47 لسنة 2004 الصادر بمقتضى المادة 41 من قانون البلديات لسنة 1955 وان النظام المعدل رقم 50 لسنة 2009 الصادر بمقتضى المادة 65 من قانون البلديات رقم 14 لسنة 2007″ نظاما تنفيذيا.

فانني ارى في ضوء ما تقدم

ان ولاية المحكمة الدستورية لا تقوم لعدم توفر شروط قبولها الا وهو اتصالها بالدعوى اتصالا مطابقا للاوضاع التي قررتها المادة 59 وما بعدها من الدستور وبالتالي فان الدعوى غير مقبوله لعدم اختصاص المحكمة الدستورية بمراجعة دستورية الانظمة التنفيذية التي يخضعها القضاء الاداري لرقابة المشروعية.