المعاهدات الدولية: ومحددات النقاش حول القيمة القانونية وسلامة الإجراء الدستوري

 السياق المفاهيمي

سيتم في هذه الورقة استعراض جملة التفاصيل المتعلقة بالمعاهدات الدولية في الادرن وتطور سياقات التفسير حيالها اذ ربما تشكل على القارئ الكريم عبئ للتوسع في التفاصيل، لكن الضرورة العلمية تقتضي ذلك لزيادة النقاش في الأونة الأخيرة حول القيمة القانونية للمعاهدات الدولية في النظام القانوني الأردني وطبيعة الإجراءات الدستورية واجبة الإتباع حيال تلك المعاهدات بين عدة أراء، وكل رأي منها يسوق جملة من المبررات التي يستند اليها لتبرير وجهة نظره، بعيداً عن مضمون تلك الاراء وإستعراضها أو تفنيد الفرضيات التي سيقت من أجلها ودون مصادرة أو إنكار هذا الحق على أي شخص، نقول بأن هذا النقاش والجدل سوف يبقى بل ومرشح للتصعيد، توصيف هذا المشهد ليس سلبي وإنما يعبر عن حالة صحية وعلمية يجب أن تسود حيال كافة القضايا والمسائل العامة، ولعل هذه النقاشات تدور في إطار مرحلة المشاورات التشريعية في الدول التي لديها سياسة وطنية للتشريعات تنظيم مراحل البناء التشريعي وإجراءاته وقياس الرأي العام وإستطلاع الاراء التشريعية حول القضايا والمسائل العامة المراد تأطيرها بتشريعات، ووما يجعل الوضع يتصف بالغموض على الصعيد الوطني عدم انطلاق تلك النقاشات من أو وضعها في سياسة وطنية تتعلق بمسارا العمليات التشريعية مما يجعل النقاش الوطني حيالها وكأنه إستجابات إنفعالية تثور كلما مس محل النقاش قضية عامة ذات علاقة بالاتفاقيات الدولية.

ولا مرأ بأن الأردن ليست الدولة الوحيدة التي يثور فيها هذا النقاش وإنما ساد ذلك في أغلب الأنظمة القانونية في دول العالم وسادت مدارس وتيارات وأفكار كثيرة حيال هذه المسألة بكل حيثياتها، ومرد ذلك تعاظم الأهمية على الصعيد الوطني لمضمون المعاهدات الدولية التي تدخل فيها الدول من جهة، والتحولات العالمية التي أملتها منظمة الأمم المتحدة ولا سيما إتفاقيات حقوق الإنسان حول موضوع السيادة من جهة أخرى، إذ لا مفر من الإنطلاق من قاعدة أصولية أملتها تلك التحولات مفادها أن مبدأ السيادة شهد إنكماشاً كمياً ونوعياً لمصلحة العيش المشترك الجماعي ضمن مبادئ وأهداف منظمة الأمم المتحدة، ودلالة ذلك التحول الفلسفي والإجرائي في إبرام المعادات الدولية، إذ يكمن ذلك في إن الدول تبرم إتفاقيات حقوق الانسان لصون وحماية حقوق مواطنيها أمام الأمم المتحدة مما يترتب عليه النهوض بإلتزامات يجب أن تقوم بها الدولة لضمان التنفيذ الفعلي والحقيقي لمضمون تلك الاتفاقيات، وبالتالي الخضوع لأليات المسائلة التي تتضمنها كل إتفاقية أو التي تطورها الأمم المتحدة وتنخرط فيها الدول ما عُبر عنه بالاليات التعاهدية وغير التعاهدية، وعليه فإن هذا التحول الذي أحدثته منظومة حقوق الانسان على الصعيد الوطني والدولي إحتاج وقتاً ليس باليسير على الأنظمة القانونية والدستورية لكي تتوائم ويتم هضم موجبات التحول مؤسسياً وتشريعاً وإدارياً، وهو ما عبر عنه " مسألة تدويل الحقوق"، وفي ذات السياق يجب التنبيه حين تناول هذه المسألة بالنقاش والتحليل عدم الخلط بين المعاهدات التي تبرمها الدولة مع أشخاص القانون الدولي بمحض إرادتها وفي الغالب الأعم تكون ثنائية لتنظيم شؤون إقتصادية وثقافية وسياسية وقانونية والتي لا تزال تخضع ويسيطر عليها مبدأ السيادة نسبياً وفقاً لأولويات كل دولة، ولا يفوتنا الإشارة الى أن هذا التحول أملته موجبات قرار محكمة العدل الدولية بإعتبار المنظمات الدولية شخص من أشخاص القانون الدولي مع نهاية عام 1968.

وعليه، تباينت تجارب الدول وسرعتة استجابتها الى تلك التحولات العالمية وكان لا بد من توطين مسألة القيمة القانونية للاتفاقيات الدولية في النظام القانوني والدستوري للدول حتى تستطيع المضي قدماً في الركب الحضاري العالمي ومواكبة كافة مستجدات العالم والتطورات التي تمليها البشرية على الصعيد العالمي، وعليه تم حسم الجدل القانوني في تلك الدول – التي تنبهت مبكراً- حول القيمة القانونية لتلك الاتفاقيات وانتقلت الى المرحلة التي تليها من كيفية الاعمال الحقيقي لمضمون تلك الاتفاقيات والانخراط في الجهود العالمية لتطوير منظومة حقوق الانسان.

إستدعاء الادبيات والتجارب المقارنة للدول يشير الى عدم وجود نسق موحد أو نهج موحد يمكن السير على هديه في هذه الحالة، فمن حيث الإجراءات أخضعتها بعض الأنظمة القانونية لذات الإجراءات التي يجب أن تخضع لها القوانين الوطنية – هنا الحديث عن الجانب الإجرائي فقط- فحتى تكتسب الشرعية لا بد من أن تأخذ حقها في النقاش وإبدأ وجهات النظر من كافة الفاعلين لتبيان التوجه الوطني حول مدى الحاجة للتصديق على الاتفاقية من عدمها وهذا الإجراء يتم إتباعه قبل إتخاذ القرار الرسمي بالإنضمام أو التصديق على الاتفاقية ليتم إتخاذ القرار الوطني في المضي قدماً من عدمه بالإجراء وفقاً لنصوص الدستور الناظمة لمسألة التصديق على المعاهدة.

على الصعيد الوطني

ويظهر لنا جلياً مدى الحاجة الوطنية في الأردن الى مأسسة عملية المشاورات التشريعية بكافة مراحلها بالتشريعات الرئيسية والفرعية والاتفاقيات والمعاهدات الدولية على حدٍ سواء، إذ النقاش الوطني الذي دار ولا يزال محتدم على سبيل المثال حول إتفاقية مناهضة كافة اشكال التمييز ضد المرأة " السيداو" كان الأصل أن يتم خلال مرحلة المشاورات التشريعية ليس بعد الإنضمام للإتفاقية، وضمن سياسة تشريعية واضحة المعالم تنظيم المراحل الإجرائية والموضوعية الخاصة بها ما عبر عنه بدارسات تحديد الإحتياج التشريعي.

ولا بد من التذكير بأن مرحلة النفاذ على المستوى الدولي تختلف أحكامها عن السريان على المستوى الوطني، إذ بمجرد إيداع وثيقة التصديق من الدولة الطرف لدى الجهة التي تحددها الاتفاقية وعادة تكون مكتب الأمين العام للأمم المتحدة وإستكمال الشروط التي يحددها الباب الختامي لكل إتفاقية مثل إشتراط عدد معين من التصديقات تصبح هذه الاتفاقية سارية بمواجة الدولة بكل مكوناتها وسلطاتها الدستورية، وعندما تخفق الدولة بتنفيذ مضمون الاتفاقية فإن كافة الأجهزة تكون قد نكصت عن تنفيذ متطلبات الاتفاقية وبالتالي تعرض الدولة نفسها الى أحكام المسؤولية الدولية وفق القانون الدولي وأحكامه.

أما السريان على المستوى الوطني فهو قائم على طبيعة الإجراءات الدستورية الواجب إتباعها لهذه الغاية وهذه الإجراءات تستقل كل دولة في تحديدها وتنظيمها وفقاً لطبيعة نظامها القانوني والمؤسسي وموقف الدولة من الفهم العميق بمسألة العلاقة بين القانون الدولي والداخلي ومدى الأخذ بمذهب ثنائية القانونيين أو وحدتهما أو النظريات الحديثة التي قيلت في هذا السياق.

الأردن، لم تكن بعيده عن تجاذبات هذه الأفكار والنظريات والارء بل كانت جزء أصيل من تطور السياقات العالمية حيال هذه المسألة مرد ذلك الإنخراط مبكراً في الجهود الدولية على صعيد العالمي والاقليمي من خلال الجامعة العربية أو الأمم المتحدة بالإنضمام اليها ومواكبة التطورات المؤسسية التي شهدتها هذه الكيانات المؤسسية وإنعكاسها على الوضع القانوني في كل ما تصدره من إتفاقيات أو تقارير أو توصيات.

الا أن السمة الغالبة للسياق الوطني الاردني أننا لم نستطيع أن نراكم تجربة وطنية واضحة المعالم حيال التعامل مع هذه التحولات ولعل أحد اسباب ذلك يعود الى مدى إيمان الحكومات أنذاك بجدوى بناء مقاربة وطنية قائمة على أهمية اتفاقيات حقوق الانسان، بل كان السائد لدى بعض الحكومات في إعتبار مسألة حقوق الانسان والاتفاقيات المتعلقة بها من قبيل الترف الفكري أو الزائد المعرفي وعدم أخذها على محمل الجد، ومن جهة أخرى لم تكن ملامح المسؤولية الدولية المباشرة وغير المباشرة على الصعيد الأممي بذات الوضوح الذي تبدو عليه الأن، والقدرة على حث الدول على الإيفاء بالتزاماتها التي وافقت عليها بمحض إرادتها، مما يجعل المشهد على الصعيد الوطني يتصف بالغموض والضبابية وعدم الوضوح.

وعليه نستطيع الخلوص الى فرضية علمية لا مناص منها بضرورة تبني نهج وطني واضح المعالم من حيث الشكل والمضمون حيال التعامل مع معاهدات الأمم المتحدة ولا سيما المتعلقة بحقوق الإنسان منها على الصعيد المؤسسي والإجرائي، ولعل وضوح هذا المسار من شأنه أن يضفي جدية من قبل الدولة في التعامل مع تلك الإتفاقيات.

المادة 33 من الدستور ومدى جوهرية النقاش وجدية النقاش حول الوضع القانوني للاتفاقيات الدولية في النظام القانوني الاردني، اذ لا بد من التأكيد على ان الدستور الاردني تضمن بموجب المادة 33 منه بشكل صريح طبيعة الاجراءات الدستورية الواجب اتخاذها حيال المعاهدات والاتفاقيات. اذ وحسب النص الدستوري تنقسم المادة 33 الى فقرتين الاولى تم بموجبها إرساء القاعدة العامة في التعامل مع الاتفاقيات والمعاهدات حيث اشارت الى " الملك هو الذي يعلن الحرب ويعقد الصلح ويبرم المعاهدات والإتفاقات"، وعليه، فإن القاعدة العامة التي ارساها النص الدستوري قوامها أن الملك يعلن الحرب ويعقد الصلح ويبرم الاتفاقيات والمعاهدات، وظاهر هذه الفقرة تشير الى أعمال ذات طابع سيادي يمارسها جلالة الملك وفقاً لمقتضيات النصوص الدستورية من خلال السلطة التنفيذية، كما أن مفاد هذا النص يشير الى الأهمية التي اولاها النظام الدستوري الاردني للمعاهدات والاتفاقيات من خلال وضعها في ذات المرتبة المتعلقة بإعلان الحرب وعقد الصلح وعليه فإن هذه الاعمال الوارد ذكرها في الفقرة الاولى من هذه المادة تعتبر عن جوهر أعمال السيادة التي تقوم بها السلطة التنفيذية وتأخذ مكانتها وأحكام سريانها ضمن السياق الوطني الخاص بها، وهنا الأصل ان لا يثور نقاش أو جدال حول القيمة القانونية لهذه الأعمال إذ تعتبر من قبيل أعمتال السيادة وهي واجبة الإعمال وتسمو على باقي الأعمال التنظيمية والتشريعية الاخرى التي تصدر عن باقي السلطات بل وواجبة الاحترام والتنفيذ بإعتبارها تنفيذ لمضمون الفقرة 1 من المادة 33 من الدستور.

اما الفقرة الثانية من المادة 33 من الدستور تنص على" المعاهدات والإتفاقات التي يترتب عليها تحميل خزانة الدولة شيئاً من النفقات أو مساس في حقوق الأردنيين العامة أو الخاصة لا تكون نافذة إلا إذا وافق عليها مجلس الأمة، ولا يجوز في أي حال أن تكون الشروط السرية في معاهدة أو إتفاق ما مناقضة للشروط العلنية".

في أصول التفسير

ووفقا لمقتضيات وأصول التفسير للنصوص الدستورية فإن الفقرة الثانية جاءت مفسرة ومحددة للقاعدة العامة التي اوردتها الفقرة الاولى من اعلان الحرب وشكله التنفيذي من خلال قرار واعلان للحرب اما الصلح فإنه في الغالب الاعم يتم من خلال قرار ويعبر عنه من خلال معاهدة او اتفاقية صلح، اما المعاهدات والاتفاقيات الاخرى فإنها تأخذ شكلها القانوني منذ البدء فيها وهي تدخل ضمن النص العام الوارد في هذه الفقرة اذ المطلق يجري على اطلاقة، ولا يجوز ان نحمل النص الدستوري أكثر مما يحتمل او نخرجه عنه سياقة في اضافة سياق تفسيري لا يمكن ان يستدل عليه فكرياً واصولياً وفق نهج علمي استدلالي قويم.

وعندما أراد المشرع الدستوري القول والتفصيل في ذلك أردف قائلاً في الفقرة الثانية بأن أي اتفاقية أو معاهدة سواء تعلقت بأعمال صلح أو حرب أو مستقلة بكيانها وموضوعها يجب أن تأخذ إجراء إضافي أو مسار دستوري غير المسار الذي رسمه المشرع في الفقرة الاولى، الا وهو موافقة مجلس الأمة عليها، ووفقا لمقتضيات النظام الدستوري الأردني فإن هذه الموافقة من قبل مجلس الامة يتم التعبير عنها تشريعياً حتى ترتب أثر وتحقق الغاية منها يعبر مجلس الأمة عن موافقته على هذا الشكل من العمل من خلال قانون.

الا ان هذه الموافقة محكومة ومشروطة ضمن تحقق أحد الضوابط المشار اليها في الفقرة الثانية وهي المعاهدات والاتفاقيات التي يترتب عليها تحميل خزانة الدولة شيئاً من النفقات، وهذا الضابط واضح بأن أي معاهدة أو اتفاقية يترتب عليها أن تتكبد الخزانة العامة للدولة نفقات يجب أن يتم الموافقة عليها من قبل مجلس الأمة إذ أن هذا الضابط المعياري لضمان قدرة المؤسسات في الدولة على النهوض بأن التزامات مالية قد تترتب على الموافقة على الاتفاقية او المعاهدة اذ الصلاحيات ذات الطابع المالي تحتاج الى مسار تشريعي للقدرة على تحمل هذه النفقات وتخصيص ما يلزم منها للنهوض بالأعباء التي تفرضها عملية الموافقة على تلك المعاهدات فضلاً وصاحب الصلاحية في ذلك هو مجلس الأمة المنوط به صلاحيات إصدار قانون الموازنة العامة للدولة وبالتالي القدرة على تحديد مدى قدرة الدولة ومؤسساتها على تحمل هذه النفقات من حيث المبدأ والية الانفاق ومكانه وتخصيصه وهذا يتطلب صلاحية تشريعية من مجلس الامة وفقا للمسار الدستوري الخاص بمسار العملية التشريعية.

اما بالنسبة للضابط الثاني والمتعلق بالمساس بحقوق الاردنيين العامة او الخاصة، اذ السياق الطبيعي والذي يتفق مع اصول القراءة المتكاملة لنصوص الدستور، ان المشارب الفكرية للدستور الاردني تعلي من قيمة الحقوق والحريات بالنسبة للأفراد وهذا تعتبير أصيل عن طبيعة العلاقة السياسية بين الفرد والدولة المعبر عنها بالعقد الاجتماعي، والذي قوامها حماية الحقوق والحريات العامة والخاصة للأفراد وأنه لا يجوز تفويض او تخويل أي جهة او سلطة من المساس بالحقوق المكفولة قانوناً إلا بعد موافقة مجلس الامة المعبر عن الارادة الجماعية للأمة والمفوض من قبل الشعب بممارسة تلك الصلاحيات، إذ يعتبر المساس بتلك الحقوق تعديل ومساس بالعقد الاجتماعي والذي لا يمكن المساس به او تقييده او انتقاصه او وقفه الا بموافقة ممثل الامة وضميرها وهو مجلس الامة، وهذا ما يتفق تماماص مع طبيعة النظام السياسي النيابي البرلماني. ولعل ايراد عبارة حقوق حقوق الاردنين الخاصة تدلل على سمو ومكانة الفرد في المجتمع على عكس بعض النظم القانونية والدستورية والتي ربطت المساس بالحقوق العامة بموافقة مجلس الامة، بإعتبار ان أمام الفرد طرقاً للتظلم والتقاضي يمكنه إنتهاجها للحفاظ على حقوقه، الا أن مذهب المشرع الدستوري الاردني من إعلاء شأن الحقوق الخاصة بالتساوي مع العامة يشكل دلالة وقرينة على غاية المشرع الدستوري من وضع النص الدستوري على هذا الشكل. وكما سبق، فإن التعبير عن موافقة مجلس الـمة تكون من خلال عمل تشريعي لضمان صيرروته قابلاً للتنفيذ واكتساب مفاعيل التشريعات الوطنية شأنه شأن باقي التشريعات في الدولة.

خلاصة أولى يتعين أخذها بعين الاعتبار هنا تكمن في ان الاعمال التي يعبر فيها مجلس الامة عن موافقته عليها بموجب تشريعات بتحقق أحد الضوابط الدستورية المشار اليها تصبح قيمتها القانونية كقيمة القوانين التي تصدر عن مجلس الامة بإعتبارها دخلت في ذات السياق والمسار التشريعي المرسوم وتصدر بموجب قانون، فهنا لا مجال لبحث القيمة القانونية لهذه الاعمال التي عبر عنها مجلس الامة بالموافقة كون النتيجية الأصولية الاولى ان القيمة القانونية لهذه الأعمال تتساوى مع القيمة القانوينة للأعمال التشريعية التي يمارسها مجلس النواب وفقا للمجرى والمسار التشريعي الطبيعي، وعلى سبيل المثال فإن مصادقة مجلس الامة على اتفاقية حقوق الطفل بموجب قانون المصادقة على إتفاقية حقوق الطفل رقم 50 لعام 2006، ولا أدل على ذلك من خلال نص المادة الاولى من القانون بالقول يسمى هذا القانون قانون التصديق على اتفاقية حقوق الطفل لعام 2006 ويعمل به من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية، وكذلك ما ورد في المادة الثانية من قانون التصديق بأن تعتبر اتفاقية حقوق الطفل الملحقة بهذا القانون صحيحة ونافذة بالنسبة لجميع الغايات المتوخاة منها حسب الصيغة الاصلية والمعتمدة باللغة العربية والمودعة لدى الامين العام للأمم المتحدة في مقر الامم المتحدة.

كما وان المادة الثالثة من قانون التصديق تنص على تعتبر صحيحة ونافذة لجميع الغايات المتوخاة منها وجزء لا يتجزاء من هذا القانون التحفظات التي ابدتها المملكة الاردنية الهاشمية على المادة 14 المتعلقة بحق حرية الفكر والوجدان والدين وعلى المادتين 20 و 21 المتعلقتين بنظام التبني والرعاية البديلة للطفل المحروم بصفة دائمة او مؤقته من بيئته العائلية، كما واشارت المادة 4 من القانون الى ان رئيس الوزراء والوزراء مكلفون بتنفيذ احكام هذا القانون.

أمام هذه النصوص نجد أن اللبس الذي ساد مراحل النقاش الوطني حول الاتفاقيات الدولية بشكل عام ولا سيما المتعلقة بحقوق الانسان المصادق عليها بموجب قانون من قبل مجلس الامة لم يكن ذو وجاهه اذ ان القيمة القانونية لهذه الاتفاقيات هي كما القيمة القانونية للتشريعات والقوانين الوطنية بإعتبار أنها صدرت بذات المراحل والطبيعة والقيمة الدستورية للقوانين التي تصدر عن السلطات الدستورية، ومثال لذك لو أرادت السلطة التنفيذية رفع التحفظات عن المادة 14 والمواد 20 و 21 من اتفاقية حقوق الطفل لما امكنها ذلك الا من خلال مشروع قانون معدل لقانون التصديق على اتفاقية حقوق الطفل رقم 50 لعام 2006 واقتراح التعديلات والسير بالإجراءات الدستورية الخاصة بذلك. وهذا ينطبق كذلك على اتفاقية حقوق الاشخاص ذوي الاعاقة بموجب قانون التصديق على اتفاقية حقوق الاشخاص ذوي الإعاقة رقم 7 لسنة 2008، بموجب الديباجة الخاصة بالقانون والمتعلقة بإصدار القانون بإسم جلالة الملك واضافته الى قوانين الدولة، وكذلك اعتبار الاتفاقية المحلقة جزء من هذا القانون وفق المادة الثانية من القانون، وإعتبار التحفظ الوارد على الفقرة 2 من المادة 23 والمودع غير نافذ وفق المادة الثالثة من القانون.

اما الامر بالنسبة للاتفاقيات التي لم تعرض على مجلس النواب وتم التصديق عليها مباشرة من قبل مجلس الوزراء وهي العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية والعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، واتفاقية القضاء على جميع انواع التمييز العنصري واتفاقية مناهضة التعذيب وغيره من ضروب المعاملة القاسية او اللا انسانية او المهينة حيث تم نشرها في الجريدة الرسمية بتاريخ 15/6/2006 بموجب قرار مجلس الوزراء بتاريخ 30/ 5/2006 حيث ورد في ديباجبة القرار " قرر مجلس الوزارء الموافقة على نشر الاتفاقيات المذكورة تاليا في الجريدة الرسمية لغايات ادخالها حيز التنفيذ" وكذلك الامر بالنسبة لاتفاقية القضاء على جميع اشكال التمييز ضد المرأة حيث تم نشرها بعدد الجريدة الرسمية الصادر 1/8/2007، بموجب قرار مجلس الوزراء بتاريخ 14/7/2007 حيث ورد فيه قرر مجلس الوزراء الموافقة على نشر اتفاقية القضاء على جميع اشكال التمييز ضد المرأة والتحفظات الاردنية على بعض بنودها كما اودعت لدى الامم المتحدة لغايات ادخالها حيز التنفيذ.

فمن الواضح من قرارات مجلس الوزراء ان الاتفاقيات التي لم تعرض على مجلس النواب تم التعامل معها وفقا لاحكام الفقرة 1 من المادة 33 من الدستور على اعتبار انها لا تمس بحقوق الاردنيين ولا تحمل خزينة الدولة شيء من النفقات، اما بالنسبة لاتفاقية حقوق الطفل وحقوق الاشخاص ذوي الاعاقة يبدو ان الامر كان مختلف نوعا ما اذ تم التعامل معها وفق الفقرة الثانية حيث ان اتفاقية حقوق الاشخاص ذوي الاعاقة يترتب عليها نفقات من حيث اتخاذ تدابير مؤسسية وانشاء جهة مرجعية وطنية واليات رصد ومتابعة وخطط واستراتيجيات كأحد الالتزامات واجبة التنفيذ كما ان اتفاقية حقوق الطفل تضمنت احكاما تتعلق بالاهلية والحقوق ذات الطباع السياسي والمدني قد تتعارض مع بعض القوانين الوطنية الاخرى الامر الذي قد يشكل مساساً بحقوق الاردنيين من حيث الاهلية والاسرة واحكام الميراث والتبني وغيرها من أحكام، فكان التوجه حيال هذه الاتفاقيات العرض على مجلس النواب والسير بها ضمن مسار الاجراءات التشريعية الطبيعية وبذلك تكون قد اكتسبت القيمة القانوية للتشريع العادي.

الا ان التحدي الأبرز يكمن في مسألة القيمة القانونية في الهرم التشريعي الوطني ومكانة هذه الاتفاقيات، اذ لم يتمضمن الدستور الاردني نصاً واضحاً حيال هذه المسألة ولم تخضع للتنظيم الدستوري كما هو الامر في الجزائر وموريتانيا والمغرب وتونس والبحرين ومصروالكويت التي تضمنت نصوصاً دستورية واضحة الدلالة على المكانة القانونية للاتفاقيات الدولية في إعتبارها تسمو على القوانين الوطنية.

تطور سياق التفسير للمادة 33

إن حسم هذه المسألة التي تتعلق بالمكانة القانونية للاتفاقيات في هرم التشريعات الوطنية لم تعرض على أي من المراجع المؤسسية التي تعنى بالتفسير لا المجلس العالي لتفسير الدستور ولا ديوان تفسير القوانين ضمن حدود صلاحياته، وانما ترك الامر للمصادر الاسترشادية للتفسير من خلال المحاكم والفقه وغيرها، ولا نجد صعوبة او عنا في البحث والحصول على عديد من قرارات المحاكم التي تمنح نصوص الاتفاقيات اولوية في التطبيق على القوانين الوطنية في حال التعارض وهذا ايضا يجب ان يؤخذ في حدوده اذ ان القرارات القضائية التي تصدت لذلك كانت بموجب حالات ووقائع تعارضت فيها احكام اتفاقيات مع قوانين وطنية وجلها تتعلق بالامور الاقتصادية والازدواج الضريبي وهي طريق من طرق التفسير وطريق لفض النزاع الظاهر بين النصوص التشريعية اذ تتعامل المحاكم مع تلك الاتفاقيات كالتشريعات الوطنية وتلجاء الى اسقاط قواعد التفسير ونهج التفسير على النصوص المتعارضة واستقر اجتهاد لدى القضاء الوطني على اعتبار ان نصوص الاتفاقيات التي تتعارض مع قوانين وطنية تكون هي الاولى بالتطبيق وواجبة الانفاذ. هذا الحكم ينطبق على الاتفاقيات التي عرضت على القضاء وكان التعامل معها وفق الفقرة الثانية من المادة 33 من الدستور حيث ان ازالة التعارض باعتبار انهما اي القانون والاتفاقياة من نفس المكانة القانونية.

اما بالنسبة للاتفاقيات التي تم التعامل معها وفق الفقرة 1 باعتبارها من صلاحيات جلالة الملك ويتولاها بواسطة السلطة التنفيذية وهذه الاتفاقيات والمعاهدات تعتبر من قبيل اعمال السيادة التي تجريها الحكومة وتخضع لاحكامها، وهي واجبة النفاذ المباشر، وحسب طبيعة الاتفاقية يجب ويقع على عاتق الحكومة والمؤسسات ذات العلاقة ان تطور ادواتها ووسائلها لضمان التنفيذ الفعلي بها والنهوض بكافة الالتزامات المفروضة بموجبها، وهذه تسمو من باب اولى على القوانين الوطنية، الا ان التراخي في تبني نهج تشريعي لادماج التدابير التشريعية التي قد تتضمنها هذه الاتفاقيات في السياقات الوطنية القضائية والمؤسسية والتشريعية وغيرها أدى الى هذا اللبس والغموض والتشوه المعرفي نوعا ما حيال التعامل مع هذه الاتفاقيات، اذ تطالعنا التجارب والممارسات الفضلى في مثل هذه الحالا بالعديد من النهج الوطنية التشريعية في التعامل مع مثل هذه الاتفاقيات وليست المسألة معقدة او حكراً على حضارة او دولة وانما هي نظم ومدارس قانوينة تطورت املتها طبيعة اتفاقيات حقوق الانسان والاتفاقيات الدولية الاخرى، من هذه النهج الادماج المباشر، او غير المباشر، او إعمال الاثر التفسيري او الصياغة التشريعات المتزامنة ، وبناء سياسات وخطط وطنية لذلك، هذا للاسف غير متوافر لهذه اللحظة في الاردن والذي نغدو بأمس الحاجة معه خلال هذه الفترات.

تصدى المجلس العالي لي لتفسير الدستور للمادة 33 مرتين، الاولى في عام 1954 لتفسير انواع المعاهدات التي يشترط لنفاذها الحصول على موافقة مجلس الامة عليها بمقتضى احكام الفقرة الثانية من المادة 33 حيث كان نص المادة 33 قبل التعديل على النحو التالي: " 1. الملك هو الذي يعلن الحرب ويعقد الصلح ويبرم المعاهدات. 2. معاهدات الصلح والتحالف والتجارة والملاحة والمعاهدات الاخرى التي يترتب عليها تعدل في اراضي الدولة او نقص في حقوق سيادتها او تحميل خزانتها شيئا من النفقات او مساس بحقوق الاردنيين العامة او الخاصة لا تكون نافذة الا اذا وافق عليها مجلس الامة. حيث خلص المجلس العالي الى تقسيم المعاهدات الى نوعين نوع يتشرط موافقة مجلس الامة عليه ضمن الضوابط المشار اليها والنوع الاخر لا يشترط ذلك واشار القرار التفسير الى أهمية وجسامة موضوع الاتفاقية التي اشترط المشرع الدستوري مصادقة مجلس الامة عليها، اذ يعتبر ذلك الضابط المعياري لاشتراط مصادقة مجلس الامة. ومن الملاحظ ان نص المادة قبل التعديل لم يرد فيه البته كلمة الاتفاقات او الاتفاقيات.

اما القرار الثاني للمجلس فصدر في عام 1962 لبيان ما اذا كان الاتفاق المالي الذي تبرمه الحكومة مع احد البنوك الخاصة الاجنبية يدخل في مفهوم ( الاتفاقات ) المنصوص عليها في هذه المادة بحيث لا يكون ذلك الاتفاق نافذ المفعول الا اذا وافق عليه مجلس الامة على اساس انه يترتب عليه تحميل خزانة الدولة شيئا من النفقات، حيث اصبح نص المادة 33 بعد التعديل : 1. الملك هو الذي يعلن الحرب ويعقد الصلح يبرم المعاهدات والاتفاقات. 2. المعاهدات والاتفاقات التي يترتب عليها تحميل خزينة الدولة شيئا من النفقات او مساس في حقوق الاردنيين العامة او الخاصة لا تكون نافذة الا اذا وافق عليها مجلس الامة....، وصدر هذا القرار بالاكثيرة حيث ان هناك قرار مخالفة يؤيد وجوب عرضها على مجلس الامة للمصادقة عليها، على عكس رأي الاكثرية التي فرقت بين المعاهدات والاتفاقات واعتبار المعاهدات بمعناها العام تنصرف الى الاتفاقات التي تعقدها دولتان او اكثر سواء اكانت تتصل بالمصالح السياسية او الاقتصادية او غيرها، وبمعناها الخاص تنصرف الى الاتفاقات الدولية الهامة ذات الطابع السياسي كمعاهدات الصلح ومعاهدات التحالف وما شابهها.

اما ما تبرمه الدول في غير الشؤون السياسية فقد اصطلح الفقه الدولي على تسميته بالاتفاقية او الاتفاق فان استعمال لفظة (الاتفاقات) بعد لفظة المعاهدات في المادة (33) المشار اليها انما يدل على ان واضع الدستور قد تقيد عند استعمال هذين اللفظين بالتخصص المتقدم ذكره . ولهذا فان الاتفاقات المعنية في هذه المادة هي الاتفاقات التي يكون طرفاها دولتان او اكثر وتتعلق بغير الشؤون السياسية، ولابد من الاخذ بعين الاعتبار عند تحليل هذا التفسير جملة من الامور: اولها ان قرار المخالفة أشار الى ان الاتفاق المنوي إبرامه مع البنك كان منبثق عن معاهدة دولية مع حكومة المانيا الاتحادية، وبالتالي فهو جزء منها ويجب عرضه على مجلس الامة كونه ذو اهمية اقتصادية ومكمل للاتفاقية الرئيسية، والثاني ذههاب رأي الاغلبية الى التفريق الفقهي بين المعاهدة والاتفاق واستخدام كلمة اتفاق وليس اتفاقية وكان المجلس يحوم حول جوهر الفكرة اذ ربما لم تسعفه ادوات التعبير عن متننا وذلك لعدم تصور عقد معاهدات او اتفاقيات مع غير الدول ولا سيما ان هذا القرار صدر في عام 1962 أي قبل صدور قرار محكمة العدل الدولية في اعتبار المنظمات الدولية شخاص من اشخاص القانون العام وبالتالي جواوز ابرام اتفاقيات معها، ومن جهة اخرى لا بد من الاخذ بعين الاعتبار التطور اللافت في العقد الاخير بالاعتراف ببعض الاشخاص بالشخصية الدولية وكذلك الاعتراف بالشركات ولا سيما متعددة الجنسيات والعابرة للقارات كأشخاص يجوز التعاقد معهم وابرام الاتفاقيات. ومن جهة أخرى واضح من متن القرار ان المجلس ذهب بإتجاه ان أحد معايير التفرقة طبيعة الامور التي ينظمها الاتفاق او المعاهدة في اعتبارها سياسية او اقتصادية

وليس الاتفاقيات كما يتوهم البعض وبنى تفسيره على ضوء ذلك، اذ تشير الاعمال التحضيرية والمناقشات إبان تبني التعديل على نص هذه المادة الى اتجاه إرادة المشرع الى التمييز بين المعاهدات وهي اليت كان سائداً أنذاك الاعتقاد بأنها التي تبرم مع الدول، ولا أدل على ذلك ما تم الاشارة اليه بشكل صريح في القرار بأن الاتفاقات التي تبرمها الدولة مع أي شخص طبيعي أو معنوي لا تدخل البته في حكم المادة 33 ولو كانت تحمل خزينة الدولة شئ من النفقات، وهذا يؤيد ما تم الاشارة اليه سابقاً بأن الفكر القانوني لم يكن يتصور ابرام معاهدات مع غير الدول فكانت تقصتر المعاهدات على الحرب والصلح وذات الطابع السياسي وعقد التحالفات العسكرية وتأمين بعض الممرات الاقتصادية، وهذا ما تم التعبير عنه في القرار التفسيري.

وعلى هذا تم التعامل في اغلب الاتفاقات التي تبرمها الحكومة مع الاشخاص الطبيعين او المعنويين مع غير الدول الشركات والقطاع الخاص واتفاقيات المقر وبعض الاتفاقيات الاجرائية باعتبارها لا تحتاج الى تصديق من مجلس الامة ولا تدخل ضمن اطار المادة 33 اذ أشار القرار وان كانت تمس بحقوق الاردنيين او تحمل خزينة الدولة شئ من النفقات، ويفهم من شياق القرار ان إرادة المشرع أنذاك انصرفت الى اعتبار مثل هذه الاتفاقات جزء من الاعمال الادارية اليومية التي تجريها الحكومة وتقع ضمن مهامها اليومية لتسيير الشؤون العامة في البلد.

وبذلك لا يبقى السؤال ملح حول كيفية التعامل مع معاهدات حقوق الانسان إذ نخلص وبكل سلاسة الى ان تعامل السلطة التنفيذية مع الاتفاقيات التي تم نشرها مباشرة في الجريدة الرسمية وفقا للفقرة الاولى من المادة 33 بعد مراجعة مضمونها والخلوص الى نتيجة مفادها عدم المساس بحقوق الاردنيين أو تحميل خزينة الحكومة شئ من النفقات وينطبق هذا الامر على اتفاقيات منظمة العمل الدولية وغيرها، والتعامل مع غيرها مثل اتفاقية حقوق الطفل، على الفقرة الثانية وهذا ايضاً ينطبق على اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد والتي صدرت بعد مصادقة مجلس النواب عليها بموجب قانون، وغيرها من الاتفاقيات الاخرى.

نخلص من ذلك ان المسألة يجب ان لا تؤخذ على عواهنها وان لا يتم إطلاق الأحكام جزافاً دون التحقيق والتمحيص الدقيق بناء على معلومات عامة أو على تشوه معرفي قد يؤدي الى لبس عام في التعامل مع هذه الاتفاقيات. فالاتفاقيات التي صدرت بالجريدة الرسمية صدرت مستندة الى قرار مجلس وزراء وفي ديباجة القرار ومقدمة النشر في الجريدة الرسمية كما تم الاشارة اليه كان الهدف والغاية من النشر دخولها حيز النفاذ على الصعيد الوطني، فهذا إجراء دستوري يستند الى الفقرة 1 من المادة 33 ولا يخالف البته احكام الدستور وعلى كافة المؤسسات ان تسعى جاهدة الى تنفيذ ما يقع ضمن اختصاصها من هذه المعاهدات إذ بذلت الدولة الاردنية على مدار العقد المنصرم العديد من الجهود الودلية والاقليمية والوطنية في سبيل تعزيز وحماية حقوق الانسان من خلال سن التشريعات واقرار الاستراتيجيات وتقديم التقرير وتطوير المؤسسات ومراجعة الممارسات وغيرها، وتم التعامل مع هذه المعاهدات على أنها جزء من منظومة التشريع الوطني بموج كافة التقارير التي قدمت الى هيئات ووكالات الامم المتحدة ولا يستقيم القول بأن ليس لها قيمة بعد كل هذه الجهود. واذا كنا بحاجة لتفسير المادة 33 من الدستور فإن الامر يكون فقط لإستيعاب مستجدات العصر وما طرأ على الساحة الدولية من تغيير على طبيعة اشخاص القانون الدولي ولتأكيد دستورية وسلامة الإجراء الذي تم حيال هذه الاتفاقيات.